歐盟《移民與庇護公約》近期正式生效，標誌著歐盟移民管控政策的收緊。分析人士指出，該公約是十多年來歐洲移民問題不斷發展累積下，歐盟不得不在意識形態和社會現實之間作出取捨的結果。但歐盟內部關於移民問題的爭議並未因此得到平息，加之歐盟各國行政能力和準備情況存在差距，公約能否順利實施存在變數。

　迫不得已的政策轉向

　該公約草案於2020年由歐盟委員會推出，於2024年在歐洲議會通過。公約的核心內容包括，強化對移民的生物數據收集識別，加強歐盟外部邊界管控，允許在第三國設立「遣返中心」處理非法入境人員等。比利時智庫歐洲政策中心將該公約定性為歐盟移民政策從開放到管控的「轉折點」。

　分析人士認為，歐盟的政策轉向，是其自由主義意識形態在面對移民帶來的種種社會和經濟問題的長期困擾後不得不作出的妥協。

　2015年歐洲難民和移民危機發生後，歐盟對難民和移民採取了以接收和保護為主的政策。然而，大量難民和移民湧入不僅讓接收國背上沉重負擔，還在多國造成治安惡化、移民與當地人爭搶工作機會等負面影響，導致反移民情緒上升、極右翼政治勢力抬頭。一些歐盟國家為應對移民問題還加強了本國邊境管理。

　中國國際問題研究院全球治理與國際組織研究所所長金玲指出，歐盟邊境國家面臨經濟、社會與安全壓力的不斷累積，公眾已出現「移民疲勞」。極右翼政治勢力的抬頭疊加地緣政治緊張與經濟增長乏力，共同推動了歐盟移民政策的收緊。

　北京大學匯豐商學院訪問教授格哈德·施塔爾說，非法入境的移民及其二次流動導致邊境檢查增加、成員國之間互信下降，出台上述公約也是為挽救內部自由流動這一歐洲一體化重要成果的無奈之舉。

　儘管該公約是歐盟成員國就收緊移民政策達成共識的結果，但仍引發了歐盟內部關於其人道主義傳統的巨大爭議。歐洲政策中心認為，公約存在「戰略性錯誤」，與第三國合作將遣返機制「外部化」，是對保護尋求庇護者這一歐盟傳統承諾的衝擊。施塔爾也對將非法移民處理「外包」持反對意見：「你無法控制在第三國的遣返中心裡會發生什麼，這會造成嚴重結果。」

　對於上述爭議，金玲指出，歐盟在現實壓力下已逐步採取更加強硬的移民政策，但仍陷入意識形態與政治現實之間的「痛苦悖論」。

　難以預料的落實前景

　雖然公約為歐盟各國共同應對移民問題確立了統一法律框架，但能否有效落實仍存在很大不確定性。

　首先，各國對責任分擔態度不一。公約規定，歐盟所有成員國都有義務接收一定數量的移民，如不直接接收也應採取財政捐助等方式承擔責任，但波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國對此持保留態度。歐洲新聞電視台網站上一項投票顯示，約35%的人認為，移民接收數量應完全由各國自主決定。

　其次，不少成員國還未做好公約實施的全面準備。公約在2024年通過時設定了兩年過渡期，用於成員國在立法與基礎設施方面的準備。然而，歐盟委員會今年5月的一份報告顯示，部分成員國在信息系統建設與行政準備方面進展滯後。路透社等媒體報道，一些成員國缺乏執行新篩查程序所需的基礎設施，另一些則在數據庫升級上遇到技術問題。

　分析人士指出，上述問題反映出歐盟長期面臨的制度困境，即在國家利益訴求差異顯著的領域難以形成有效的共同治理體系，難以將共同規則轉化為一致行動。

　此外，歐盟勞動力市場對移民的客觀需求也與管控移民的目標形成矛盾。施塔爾表示，歐洲人口老齡化與勞動力短缺加劇，移民在歐洲經濟發展中有其必要性，公約實施的難點之一在於如何在強化管控的同時保持對合法移民的吸納。

　歐洲政策中心認為，公約生效可能只是場「幻覺」。鑒於公約要求定期提交評估報告，今年10月的首次階段性評估將成為檢驗公約成效的重要節點。◇